Le pari de sortir les SDF de la rue

Lien social : Publication n° 1015 du 21 avril 2011

Un grand chantier national 2008-2012, lancé par le gouvernement, vise à refonder la politique d’hébergement et d’accès au logement. Les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) en sont le pivot. En principe, ils devraient déjà fonctionner dans chaque département et assurer, par la coordination des savoir-faire et des moyens, un accès équitable aux places d’hébergement, une continuité de la prise en charge jusqu’au logement et enfin l’adaptation des structures aux besoins des personnes. La réalité se révèle bien plus complexe.

« SIAO, c’est quoi ? », ironise un travailleur social, écoutant du 115 de Paris, lorsqu’on l’interroge sur la mise en place dans la capitale des services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO). Le 3 mars 2011, il est venu protester, à l’appel d’un collectif des professionnels de l’urgence, contre les remises à la rue des personnes sans domicile alors que le plan hivernal touche à sa fin. « Cet hiver, les 115 ont laissé, partout en France, des personnes qui nous appelaient sans réponse, à la rue, témoigne Nathalie Rouxel, référente HÔTEL pour le 115 du Val-d’Oise. C’est très difficile à vivre pour un travailleur social qui connaît les textes de loi stipulant la continuité de la prise en charge et la non remise à la rue. » La semaine du 22 novembre dernier, selon une enquête de la Fédération nationale des associations d’accueil et de réinsertion sociale (Fnars), 131 personnes étaient laissées à la rue à Paris, malgré leur demande de place au 115, 259 à Lyon, 100 à Bordeaux, 219 à Lille, 115 à Nantes… Cet hiver, la gestion par l’urgence et les places temporaires l’auront encore emporté.

Sortir de l’urgence
« Notre objectif, c’est de sortir de la gestion hivernale. » Le 10 novembre 2009, Benoist Apparu, secrétaire d’Etat chargé du Logement, est au Palais de la Femme pour présenter un nouveau « service public de l’hébergement et de l’accès au logement », les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), désormais chargés d’assurer la « continuité de la prise en charge », une « égalité face au service rendu » et une « adaptabilité des prestations aux besoins des personnes ». En principe, la situation que sont venus dénoncer les professionnels de l’urgence le 3 mars dernier ne devait plus se reproduire. Plus de remise à la rue sans solution, plus de sélection drastique à l’entrée des CHRS, plus de personnes qui tournent de l’urgence à la rue. Il aura fallu l’installation à l’hiver 2006-2007 des dizaines de tentes le long du canal Saint-Martin à Paris, à l’appel des Enfants de Don Quichotte, pour secouer les esprits.
À la suite de cette mobilisation, une conférence de consensus est organisée par la Fnars en décembre 2007. Elle propose de « refonder la prise en charge des sans-abri via une politique globale », note Eric Pliez, trésorier de la Fnars. Une politique qui s’appuie sur des principes « jusque-là abordés mais non appliqués : l’inconditionnalité de l’accueil, la pluridisciplinarité des équipes, la transparence entre les acteurs et les partenariats renforcés », ajoute-t-il. Des principes repris dans les circulaires d’application des SIAO. Ce service est le pivot d’un travail de coordination entre toutes les structures, de l’urgence jusqu’au logement. Toute place disponible doit désormais lui être signalée ; toutes les demandes y seront enregistrées. Un référent unique est chargé de coordonner l’accompagnement de la personne jusqu’au logement pérenne. Enfin, le SIAO devient l’observatoire des besoins dans chaque département.

Le temps de l’action
La circulaire de Benoist Apparu du 8 avril 2010 stipule qu’il faut « veiller à ce que les SIAO soient totalement opérationnels au plus tard le 15 septembre 2010 ». La mise en place est pourtant loin d’être achevée. Selon les chiffres du secrétariat d’Etat chargé du Logement, en mars 2011, 99 départements avaient ouvert un SIAO et 68 départements étaient « en capacité de centraliser l’ensemble des demandes ». La Fnars recense, en novembre 2010, 40 départements qui ont désigné un opérateur, sur 46 ayant répondu à l’enquête. « Il est difficile de dire aujourd’hui combien fonctionnent pleinement, combien sont au stade du démarrage ou ne fonctionnent pas encore », nuance François Brégou, responsable du service analyses stratégiques à la Fnars. Dans beaucoup de départements, les SIAO n’en sont qu’aux prémices. À Paris, il n’est pas encore en activité même si officiellement il est en place. Dans la région Midi-Pyrénées, sur les 8 départements, seul l’Aveyron avait eu une première commission d’attribution des places dès novembre. Dans le Val-d’Oise, « nous attendons une note de service pour démarrer le dispositif », avance Valérie Pélisson de l’association Espérer 95, opérateur du SIAO, volet urgence.
« Le temps politique n’est pas le temps de l’action, explique François Brégou. Il faut du temps pour parvenir à plus de coopération entre les associations, qu’elles mutualisent leurs moyens, par exemple, en travailleurs sociaux. » Ce nouveau « service public », pour être un succès, implique une révolution des pratiques. Les professionnels doivent passer d’une approche par l’urgence, la mise à l’abri immédiat et temporaire, à un accompagnement dans la durée adapté aux besoins de la personne. Dans cette approche, l’hébergement n’est plus un passage obligé, un accès direct au logement est possible dans certaines situations. C’est la notion de logement « d’abord ! »
Il faut du temps pour changer les habitudes. Autre frein : beaucoup d’associations craignent de ne pas avoir les moyens financiers pour pérenniser ce nouveau service alors que leurs budgets sont revus à la baisse. « Notre secteur vit dans une culture d’empilement des dispositifs, le SIAO peut être perçu par certaines associations comme un dispositif de plus qui s’ajoute au mille-feuille existant sans que des moyens pérennes y soient alloués. Elles freinent en attendant de voir la suite », analyse François Brégou. Le ministère a annoncé un budget de 5,9 millions d’euros, « enveloppe d’amorçage, non reconductible », stipule clairement la circulaire qui ajoute : « le SIAO est d’abord une organisation et une mise en réseau des acteurs et des moyens. »

Multiples SIAO
Ce n’est pas une mince affaire. Amélie 1 , travailleuse sociale à Lyon auprès des personnes sans abri, a pu recueillir des informations sur différents départements. « La mise en place prend beaucoup plus de temps et est plus complexe là où il faut tout repenser, organiser les partenariats. Elle est plus simple là où les maillages existaient déjà, où des commissions externes attribuaient les places. » Dans le Nord, le choix a été fait d’un SIAO par arrondissement. À Douai, chaque semaine, les travailleurs sociaux du SIAO, de l’accueil de jour, de la maraude, de l’ensemble des établissements d’accueil du territoire se réunissent pour faire le point sur toutes les situations afin de définir une orientation vers les dispositifs d’insertion. Le choix s’est porté sur un opérateur unique urgence et insertion : les compagnons de l’Espoir, auparavant porteur du 115. La mise en place du SIAO a élargi leur pratique. « Désormais, nous ne nous occupons plus uniquement des places d’urgence mais également des places d’insertion et nous devrons aussi nous impliquer dans l’accès au logement », explique Rémi Cadoum, son chef de service et éducateur spécialisé.
La mise en place a été facilitée par ce choix d’un opérateur unique et par une coordination préexistante. « Nous nous connaissions déjà tous et nous travaillions en réseau depuis longtemps sur le département », assure Rémi Cadoum. Selon les données du secrétariat d’Etat, 68 départements auraient fait le choix d’un opérateur unique, 34 des 46 départements ayant répondu, selon l’enquête Fnars. L’enjeu est de taille puisque, lorsque les deux opérateurs, urgence et insertion, sont distincts, le risque est l’absence de passerelles. Dans le Val d’Oise, le volet urgence du SIAO est porté par l’association Espérer 95. Deux travailleurs sociaux sont désormais chargés d’inscrire, dans le logiciel dédié, la fiche d’évaluation des personnes qui demandent un hébergement (lire article). « C’est un traitement administratif », affirme Valérie Pélisson, la chef de service. Le 115 fonctionne en parallèle et s’occupe « de l’écoute téléphonique et de la mise à l’abri immédiate », ajoute-t-elle. Les fiches d’évaluation sont ensuite transmises au volet insertion porté par une autre association. Deux exemples de fonctionnement très différents qui démontrent la disparité des approches selon les départements, les cultures de travail. Reste une constante : tous font avec les moyens du bord et notamment les travailleurs sociaux, chevilles ouvrières du dispositif.

Loin des décisions
« Je dois doubler mon temps de travail pour pouvoir tout faire », s’exclame Claire Morin, éducatrice spécialisée, référente SIAO sur l’équipe mobile du Samu social à Lille. Elle assiste désormais, en plus de son travail de maraude, aux commissions installées par le SIAO qui distribuent les places libres. À Lille, tous les jeudis après-midi, se tient la commission d’urgence, une fois tous les quinze jours, la commission d’insertion et une fois par mois la commission de régulation. Impossible d’arriver les mains dans les poches, ces commissions demandent du temps de préparation pour présenter une situation. « C’est un peu facile de dire aux travailleurs sociaux : désormais vous travaillerez deux fois plus. Nous sommes d’accord pour faire mais alors donnez-nous des moyens ! », s’emporte-t-elle. En Alsace, Michel Poulet, assistant social dans une structure d’hébergement sait que les travailleurs sociaux seront appelés à faire des permanences au SIAO pour remplir les fiches d’évaluation « mais nous n’avons pas eu de concertation, ni d’information sur cette mise en place ». A la Fnars, François Brégou confirme : « Nos enquêtes ont montré que les travailleurs sociaux à la base n’avaient pas été assez associés à l’élaboration des SIAO. Or, si ce concept leur est imposé, y compris dans les modes d’organisation, sans qu’ils puissent se l’approprier, c’est problématique alors que ce service doit devenir un nouveau mode de coordination, de coopération entre tous les acteurs impliqués. » Evolution essentielle mais qui aux yeux de nombreux professionnels du social se heurte aux réalités du terrain.

Toujours à la rue
« Nous avons fait un dispositif qui tourne mais qui tourne à vide, faute de places », analyse Amélie. Les SIAO ne créeront pas de nouvelles places. Remi Cadoum pense que ce n’est pas tant histoire de quantité que de qualité. « Il manque des places adaptées, nous sommes parfois bloqués parce que les centres n’accepteront pas une jeune avec un chien. Dernièrement, nous n’avons pas pu trouver de place pour un père seul avec sa fille. » Claire Morin le rejoint : « Il manque des places adaptées aux personnes qui ont des problèmes psychiatriques, des problèmes de santé… Nous laissons beaucoup de personnes à la rue faute de places adaptées » ou bien elles se retrouvent en liste d’attente. Un des effets pervers redoutés des SIAO. « Nous n’avons plus le droit de remettre les personnes hébergées à la rue avant de leur obtenir une place pérenne, tant mieux, mais cela entraîne une liste d’attente des personnes à la rue qui ne peuvent plus du tout entrer dans le dispositif », explique Claire Morin. Ailleurs, pour gérer la pénurie de places, le principe de non remise à la rue n’est pas respecté. Nathalie Rouxel s’en indigne. « Lorsque nous protestons, les responsables nous répliquent que les personnes sont désormais prises en compte par le SIAO. C’est vrai, leur demande est inscrite dans le logiciel mais elles sont remises à la rue quand même. » La bonne intention d’origine ne doit pas virer au cauchemar administratif. Si les tenants de l’idée originelle en ont conscience, la mise en pratique s’en éloigne parfois dangereusement.

Marianne Langlet